El viacrucis de la protección del Mar Menor y su personalidad jurídica

En el día de hoy dedico un post a la protección jurídica del Mar Menor. Este tema se encuentra ineludiblemente vinculado con el Medio Ambiente y, en estos tiempos de irrespirable polarización política a la que contribuyen casi todos (unos más que otros, obviamente), suele ser una bandera que defiende más la izquierda o al menos que acapara más simpatizantes. Pues bien, por mucho que se etiquete defender al Mar Menor como algo "de rojos", personalmente considero que eso es absurdo. Verdaderamente, no cabe en la cabeza de nadie con independencia de que sea o no ecologista (con los que tengo mis reservas como por ejemplo con las nucleares) sino simplemente vecino o empresario de la comarca del Mar Menor y Cartagena que no le preocupe la situación de la laguna y su cuenca.

Antecedentes

La primera Ley específica sobre protección del Mar Menor fue la Ley 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de usos del Mar Menor cuando la CARM era gobernada por el PSOE y con Carlos Collado al frente. Sin embargo, su articulado (22 artículos, 4 disposiciones adicionales y 2 finales) no se centraba tanto en aspectos ambientales como de urbanización y ordenación territorial. Además, aunque preveía la aprobación de un plan de saneamiento ambiental y otro de ordenación del litoral, la competente era la propia Consejería de Obras Públicas en lugar de la de Medio Ambiente que tan sólo informaba a través de una agencia. Lo peor no fue eso, sino que aparte de tener una escasa aplicación, cuando se produjo cambio de gobierno se fue desvirtuando con las nuevas leyes regionales. de suelo.

No sería hasta 2018 cuando se aprueba la Ley 1/2018, de 7 de febrero, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad en el Mar Menor y ya con López Miras tras la dimisión el año anterior de Pedro Antonio Sánchez. En esta ocasión, el enfoque sí era ambiental dado que ordenaba la aprobación de un código de buenas prácticas agrarias para limitar los vertidos de la agricultura intensiva, regulaba el uso de fertilizantes y prohibía actividades contaminantes en la cuenca del Mar Menor. Sin embargo, esta Ley fracasó rotundamente hasta el punto que el Gobierno regional remitió una "guía interpretativa" a los agricultores para facilitar el incumplimiento de las restricciones.

El largo camino de la iniciativa popular

El proceso nace en 2019, el mismo año en que durante el verano fue noticia en el Mar Menor y no precisamente para bien la generación de anoxia tras la DANA acontecida en octubre, que incrementó el nivel del mar en 70 centímetros y asfixió a muchísimos peces al tratarse de agua dulce de escorrentía. El desastre fue mayúsculo al morir miles de peces como consecuencia de la falta de oxígeno y especialmente en San Pedro del Pinatar. Los ecologistas señalaron como responsables a la agricultura y a la urbanización debido a las modificaciones producidas en los terrenos. Sin embargo, la anoxia no debe confundirse con la eutrofización, que es algo muy distinto y que se refiere a la acumulación de nitratos en el mar. La denominada "sopa verde" con la que se conoció a su estado en 2016. Pues bien, en ese 2019 un grupo de estudiantes de cuarto del Grado en Derecho analizaba posibles vías de solución y fue la profesora lorquina Teresa Vicente quien propuso activar una Iniciativa popular legislativa (IPL).

La IPL fue impulsada por plataformas ciudadanas (Pacto por el Mar Menor, Por un Mar Menor vivo, etc) y asociaciones ecologistas y sociales articulando una campaña para proporcionarle personalidad jurídica al Mar Menor. El objetivo último era que el ecosistema constituido por la laguna y la cuenca fuese dotado de capacidad jurídica propia para proteger sus derechos y facilitar acciones de reparación frente a los daños producidos.

En el año 2020, poco después del confinamiento por la pandemia del Covid-19, fue admitida a trámite en el Congreso de los Diputados por parte de la mesa. Mientras tanto, en la Asamblea Regional se aprobó la Ley 3/2020, de 27 de julio, de Recuperación y Protección del Mar Menor. Tras la desactivación y derogación indirecta de la Ley de 2018 por el Gobierno regional, el parlamento quiso aprovecharse del contexto de la iniciativa popular con una normativa en el ámbito de sus competencias. Los objetivos de la misma eran sanear la laguna, sancionar la contaminación, restringir el uso de fertilizantes, proteger la biodiversidad y prever inversiones para la adaptación de explotaciones. Fue aprobada con los votos del PP, PSOE y Ciudadanos (antes de que reventara) y se opusieron los extremos Vox y Podemos. Los primeros porque entendían que señalaban y castigaban a los agricultores y los segundos porque la consideraron insuficiente. Las valoraciones de los ecologistas y movimientos vecinales fueron igualmente negativas y entendieron que había de seguir adelante con la ILP. 

En 2021 se asiste a un nuevo episodio dramático para el Mar Menor con una anoxia mucho peor que la de dos años antes y que afectó fundamentalmente a las playas de Cartagena. Esto impulsó enormemente las firmas recogiéndose alcanzándose más de 300 mil a la finalización del verano. Al término del año se superaron con creces las 500 mil requeridas, puesto que el total alcanzaba las 639.286 firmas. De esta manera, estaba todo preparado para presentarlas formalmente, validarse y estimarse la ILP.

En 2022, la ILP del Mar Menor se convirtió en una realidad con un preámbulo, 7 artículos, 2 disposiciones transitorias y 2 finales. Primero fue aprobada a trámite como proposición de Ley en el Congreso en abril con 274 votos a favor, 6 abstenciones (varios independentistas) y 53 votos en contra procedentes de Vox. Y no puedo dejar de mencionar la lamentable postura de Luis Gestoso, el experto en pasar por partidos políticos. El diputado nacional calificó a la ILP de "aberración jurídica", "comunista" y "totalitaria" y señaló que se recurriría. En julio fue estimada por la Comisión del Congreso y finalmente en septiembre superó el trámite en el Senado y ya era una realidad. La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca se publicó en el BOE el 3 de octubre. El mismo día que mi hijo cumplió 3 años.

Recurso de inconstitucionalidad y críticas de los agricultores

En enero de 2023, Vox volvió a dar la nota contra la ILP por parte de José Ángel Antelo y anunció la presentación de un recurso de inconstitucionalidad ante el TC. La derecha populista patina cada vez que se posiciona sobre el Medio Ambiente. No cabe duda de que la agricultura es un sector económico esencial en la Región de Murcia y sobre todo en la comarca del Mar Menor y Cartagena. Sin embargo, al mismo tiempo que niegan la incidencia de la eutrofización y no mencionan nada de las ingentes cantidades de dinero público que son invertidas para eliminar la biomasa generada por los nutrientes, cargan la responsabilidad exclusiva contra los Ayuntamientos ribereños (donde no gobiernan) por verter residuos al mar como consecuencia de sus deficientes redes de saneamiento. Sin embargo, esto implica una media verdad porque en realidad el plástico y otros residuos llegan a aguas del Mar Menor más como consecuencia de las lluvias y arrastre de las ramblas-  acentuadas por cambios en la orografía del terreno - y, por qué no decirlo, de la inconsciencia humana. No llegan tanto por negligencia de los Ayuntamientos que además tramitan exigentes contratos mayores de limpieza y de gestión y tratamiento de residuos conforme a  nuevas normativas medioambientales. Por tanto, suena más a defensa a ultranza de un sector electoralmente afín. Este mismo año, el Juzgado de Instrucción nº 3 de Cartagena aplicó por primera vez la Ley acordando el emplazamiento del Mar Menor para personarse en una causa de investigación de contaminación de residuos de metales por varias empresas y con responsabilidad de la CARM. Sin embargo, faltaba todavía el Reglamento que permitiera ejecutar la Ley, pues sin él estaba aún vacía de contenido práctico.

En noviembre de 2024 el Tribunal Constitucional falló favorablemente a la Ley por un margen algo estrecho de 7 a 5 votos contra el recurso de inconstitucionalidad presentado por Vox. Se emitieron varios votos particulares, comentando entre otros extremos que podía pecar de exceso de competencias por parte del Estado - algo absurdo, dado que tratándose de Medio Ambiente son en realidad concurrentes y no limitativas - y que podría infringir el principio de seguridad jurídica al no especificar el régimen jurídico (como si no existiesen más leyes aplicables), qué derechos tendría el Mar Menor (falso, porque sí figuran aunque de forma genérica) y qué amenazas (como si no existiesen informes científicos), así como referencias al Derecho de la Unión Europea. Pero la objeción estrella fue el "ecocentrismo como cambio de paradigma". En fin, si estas fueron las quejas considero que respondieron más bien a dudas sobre su efectividad o aplicabilidad que relativas a su encaja en la Constitución española de 1978.

Por su parte, el sector agrícola del Campo de Cartagena centra sus reservas en los efectos económicos y eventualmente regulatorios. Temen una criminalización generalizada del sector por posibles nuevas normas ambientales a sus explotaciones y restricciones en el uso del suelo, fertilización y riego, que en realidad corresponden a la Unión Europea. Consideran que la narrativa pública simplifica el problema y les atribuyen la responsabilidad para disculpar los efectos de las urbanizaciones y falta de inversión en infraestructuras. Teniendo ahí su parte de razón, no en vano hay que recalcar que hasta hace relativamente poco se ha guardado manga ancha con la agricultura permitiendo regadíos ilegales en terrenos que eran de secano, multiplicando los efectos nocivos contra el Mar Menor. Y, como se ha mencionado antes, siendo necesaria la inversión pública precisamente se ha destinado a limpiar el Mar Menor de nitratos del mismo modo que los cambios en la orografía del terreno no son exclusivamente achacables a la urbanización descontrolada sino también por la propia agricultura intensiva (erosión del suelo, sedimentación, cambio de nivelación, etc...). Por lo tanto, aquí entiendo que no es tanto un problema de comunicación de la naturaleza y propósitos de la Ley como de enrocamiento de un sector que, aún teniendo argumentos, peca de eximirse toda responsabilidad. Y es que lo que faltaba era que Vox lograse forzar al PP que suprimiese el capítulo sancionador remitiéndose a la legislación nacional y así evitar que una empresa contaminadora sancionada por falta grave o muy grave fuese castigada con 2 años sin recibir subvenciones.

Puesta en marcha y primera crisis

En este 2025 por fin se aprobó el Real Decreto 90/2025, de 11 de febrero, que convierte en ejecutable la Ley mediante la regulación del funcionamiento de los órganos de representación y gobernanza. Esta norma seguramente fue demorada y aparcada a la espera de la confirmación de constitucionalidad de la Ley. En mayo fue cuando se constituyeron por fin los órganos. En primer lugar, un Comité de Representantes con 7 personas de la sociedad civil, 3 del Estado y 3 de la CARM recayendo la presidencia en turnos rotatorios. Sus funciones son la propuesta de acciones y la vigilancia del cumplimiento de los derechos de la laguna y su cuenca. En segundo lugar, una Comisión de seguimiento con representantes de 8 Ayuntamientos y expertos de sectores económicos, sociales y medioambientales. Sus funciones son las de información, seguimiento y control del respeto a los derechos. Finalmente, un Comité científico con personas de las universidades de Murcia y Alicante, el CSIC, el Instituto Español de Oceanografía y la Sociedad Ibérica de Ecología con labores de asesoramiento desde el punto de vista de la ciencia y técnica aportando indicadores sobre el estado ecológico, riesgos y medidas propuestas. En total, 44 personas. 

A mediados de diciembre se hizo público el CIF, que es el G-24996670. Sin embargo, el año no pudo terminar peor con la dimisión en diciembre tanto de la presidenta como del secretario del Comité de Representantes. ¿Los motivos? El agotamiento por la inactividad, bloqueo y pasotismo ante las propuestas de las administraciones, tanto la regional como la nacional. Tanto la Consejería de Medio Ambiente como el MITECO expresaron su sorpresa y discreparon de la situación. 

Beneficio y futuro

Al margen de las críticas políticas, institucionales, jurídicas y académicas, una cosa tiene que quedar muy clara: esta Ley es un instrumento en sí, no un fin. ¿Es necesaria? Rotundamente sí. En mi valoración, convertir al Mar Menor en una persona jurídica es una medida absolutamente novedosa y ya es un acierto tratar de buscar soluciones desde vías alternativas a las que han ido fracasando. Las sucesivas Leyes de competencia regional han ido fracasando principalmente porque se han terminado imponiendo otro tipo de intereses como urbanísticos, agrícolas o ganaderos e incluso políticos con acusaciones de corrupción. Ante eso, teniendo en cuenta que las instituciones y gobiernos han fallado, no queda otra que dotarle al Mar Menor de una singularidad jurídica especial. De esta manera, al constituir órganos colegiados encargados de su defensa y protección, uniéndose personas expertas, profesionales y con responsabilidad en cada uno de los sectores preocupados y que pueden aportar debate, el Mar Menor contará con voces autorizadas para visibilizar mejor su situación y problemática.

La efectividad de esta Ley de sus órganos de representación y gobierno dependen fundamentalmente de dos factores, tras superar tanto el tortuoso trámite de aprobación como la amenaza de inconstitucionalidad. El primero es la voluntad política y está claro que en un tema como el Medio Ambiente que implica competencias más concurrentes que exclusivas es primordial la coordinación. Las Administraciones no han tenido hasta la fecha entre sus prioridades la de impulsar el funcionamiento de estos órganos, precisamente porque su actividad tienen un innegable impacto político al denunciar lo que está mal y ejercer acciones que pueden poner en compromiso la ejecución y omisión de los ejecutivos tanto regional como nacional. A pesar de que buena parte de representantes son de los mismos, la mayoría absoluta corresponde a la sociedad civil y en los otros órganos son los Ayuntamientos (los más preocupados) y los científicos y profesionales académicos. Por lo tanto, es lógico valorar que aunque existe una multirrepresentación de intereses y puntos de vista, la dirección va a moverse en criterios técnicos y económicos y no tanto en políticos. Y es precisamente como opino que debe ser. Pero precisamente eso es lo que puede retraer a los que tienen el poder y los que tienen las competencias más significativas. Aquellos cuyo compromiso está en función de la rentabilidad electoral o la imagen pública que puedan calcular que les reporte. En segundo lugar, este organigrama ha arrancado sin un presupuesto económico asociado que permitiese aclarar de dónde podría obtener financiación, porque por poner sólo un ejemplo las acciones judiciales necesitan dinero. No obstante, en mayo de este 2026 será cuando se persone el Mar Menor por el caso Topillo de contaminación de desaladoras ilegales usadas por empresas agrícolas entre 2012 y 2017 a efectos de exigir una indemnización económica.

En definitiva, el debate no es sólo jurídico sino político y cultural. El Mar Menor se ha convertido en un laboratorio cuyo reconocimiento como sujeto de derecho no garantiza por sí mismo la recuperación del ecosistema, pero introduce una herramienta inédita en el ordenamiento español. La Ley 19/2022 es una respuesta innovadora en el Derecho ambiental ante el percibido fracaso reiterado de las normativas anteriores, pero su verdadero alcance sólo se medirá en su aplicación práctica. Se podrá analizar en las sentencias que se dicten, en las reparaciones que se ordenen y en la capacidad de las instituciones que ejercen el poder para traducir este nuevo estatus jurídico en una protección ambiental efectiva. Por lo tanto, logrará su utilidad si se traduce en decisiones administrativas, presupuestarias y judiciales concretas y no como sustituto de la responsabilidad política.