El nuevo centro de salud de Lo Pagán: crónica de un contrato fallido

Después de unos meses vuelvo a hablar de contratación administrativa en un sentido amplio, si bien en esta ocasión se trata de competencia autonómica para servicios permanentes prestados en el ámbito local. Se trata del contrato de obras para la construcción de un nuevo centro de salud en Lo Pagán, la pedanía más importante de San Pedro del Pinatar. Lo es no ya por extensión sino porque es un área con un nivel relevante de turismo por situarse junto a la playa y existir numerosas viviendas y pisos que se cubren en verano. Por ello, por el crecimiento de la población y por las dudosas condiciones de habitabilidad del centro antiguo se justificó que fuese necesario edificar uno nuevo. Sin embargo, la ejecución del contrato ha estado envuelta de una importante polémica que ha desembocado en la resolución del mismo, es decir, la anulación. Analizaremos a continuación paso a paso lo sucedido.

La tramitación administrativa

Mediante expediente 12028/2022 iniciado en noviembre de 2022, se aprobó en fecha 30 de diciembre el contrato de Obras de demolición de edificio, acondicionamiento del solar resultante como aparcamiento y construcción de Centro de Salud de Lo Pagan, susceptibles de cofinanciación europea por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en el marco del Programa Operativo FEDER 2021-2027 de la Región de Murcia y con un valor estimado cercano a los 3 millones de euros (2.930.289,37 €). Esta actuación se incluyó además en el Plan de Inversiones en Infraestructuras de Atención Primaria 2022-2026 del Plan Estratégico de Construcción y Rehabilitación Sostenible de los Centros de Atención Primaria de la Consejería de Salud, que tiene por objeto la mejora de aquéllos mediante el establecimiento de altos niveles de exigencia de calidad tanto en los edificios de nueva construcción como en la rehabilitación de los existentes. Este es el enlace a la documentación obrante en el perfil del contratante.

El procedimiento de adjudicación era el abierto mediante tramitación ordinaria por concurso y varios criterios y al expediente, obviamente se unieron la memoria justificativa, los pliegos de cláusulas técnicas particulares, los de cláusulas administrativas y la composición de la mesa de contratación. Se presentaron hasta 6 licitadores. En enero de 2023 se abrió el sobre con la documentación administrativa y en febrero el de los criterios evaluables mediante juicio de valor y el de las ofertas económicas y los criterios evaluables mediante fórmulas automáticas. En el mismo mes se emitió por la técnica consultora el informe técnico al respecto sobre la estructura y claridad, organización de las obras, organización de recursos, soluciones y procesos constructivos proyectados y prevención de riesgos laborales. En la valoración, la empresa SERVIMAR 2008, S.LU. obtuvo una puntuación arrolladora de 29,85 sobre un 35 máximo y con mucha diferencia respecto de sus competidores.

El día 22 de febrero de 2023 se clasifican las empresas en base a los distintos criterios de adjudicación y resulta ser SERVIMAR la empresa con mayor puntación pero a muy poca distancia de la segunda que fue PEFERSAN, SA. (84 frente a 81,75). Ésta última aportó una oferta económica y criterios evaluables mediante fórmulas que obtuvo el máximo (50 de 50). Sin embargo, obtuvieron una puntuación baja en el informe técnico en el que SERVIMAR fue muy bien valorada. Así que en marzo se aprobó un reajuste de anualidades, la mesa propuso la contratación de dicha empresa y así se autorizó y adjudicó el contrato por valor de 2.397.509,49 € en fecha del 24 de marzo para firmarse el 3 de abril. El plazo de las obras constaba de dos etapas, una de 16 meses desde la comprobación del replanteo y otra de 2 una vez finalizada la anterior.

En abril de 2023, el Consejero de Salud y el Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar informaron de las obras que permitirían construir el nuevo centro de salud de Lo Pagán en la antigua Casa del Mar. El edificio constaría de tres plantas (baja y dos en altura) con posibilidad de ampliación de infraestructuras más aparcamientos (incluyendo el derrumbe del centro antiguo) y zonas ajardinadas. Se dispondrían de seis consultas de medicina general (ampliándose dos), cinco de enfermería (ampliándose tres) y dos de pediatría (ampliándose una). Los trabajos empezarían ese mismo mes de abril y solventarían las deficiencias del antiguo centro aquejado de humedades, al margen del notable incremento de la población y el importante componente del turismo.

Un tortuoso proceso de ampliaciones y reclamaciones

El replanteo, que es el acto esencial por el que se da visto bueno al inicio de unas obras, tuvo lugar el pasado 5 de mayo de 2023. Por lo tanto, en teoría debían de finalizar el 5 noviembre de 2024. Sin embargo, no fue así. Ni el año siguiente. Ni al posterior. ¿Por qué? Vamos con ello.

En julio de 2024, en pleno verano, la contratista solicitó una ampliación de la Fase 1 debido a circunstancias que entendía ajenas a su voluntad. A saber, cálculos sobre la estructura y cimentación del edificio, celebración de un concierto (el Playa 40) y condiciones meteorológicas. La ampliación fue estimada, de manera que el plazo se incrementó en tres meses y diez días. Sin embargo, en noviembre volvieron otra vez a solicitarlo alegando "indecisiones de la dirección de las obras y demoras en contestaciones a dudas sobre la ejecución". Ni estas acusaciones ni la nueva ampliación fueron estimadas y en lugar de ello se acordó en diciembre por la Consejería imponer penalidades por demora en base a "deficiente gestión de las obras", si bien aprobó una ampliación de oficio hasta febrero de 2025. La guerra no había hecho más que comenzar. Mientras tanto, se le confundía a la prensa afirmando a finales de año que el centro abriría a partir del verano de 2025. En la primera mitad del año se había finalizado la fase de construcción de la estructura.

En enero de 2025, la empresa aportó alegaciones sobre las penalidades imputando la responsabilidad a la Dirección de obra e instando a que se emitiese informe sobre los cambios producidos en el proyecto y su incidencia en la ejecución. No fueron estimadas y en febrero aportaron la tercera solicitud de ampliación hasta junio de 2025 por idénticos motivos de la anterior, especificando unos recálculos sobre el pilotaje realizado. Esto consiste en la revisión y actualización del diseño de una cimentación profunda (pilotes) y se realiza durante la ejecución de la obra cuando los datos reales del terreno difieren del estudio geotécnico original o se modifican las cargas estructurales. No fueron estimadas ni estas ni los supuestos retrasos de la Dirección, dado que la Consejería entendía que las obras no pueden paralizarse porque se emita cualquier consulta. En marzo sí se estimó la solicitud de ampliación, pero vino unida a nuevas penalizaciones por demora por entender una vez más que las causas seguían siendo imputables al contratista y con más de un cuarto de la obra sin ejecutar. En junio se desestimaría la solicitud de redacción de un proyecto de obra modificado.

Resolución del contrato y querella criminal

Otra solicitud más de ampliación se registró en junio de 2025 para extenderla hasta agosto. Sin embargo, la paciencia de la Consejería ya se había colmado y antes de llegar aquella se instó el procedimiento de resolución del contrato. Según el artículo 193.4 de la Ley 9/2017, si las penalidades alcanzasen un múltiplo del 5% del contrato IVA excluido, el órgano de contratación se reservaba la facultad para resolverlo, liquidarlo y exigir una indemnización por daños y perjuicios. Así que, obviamente, esa última solicitud fue desestimada. En septiembre y octubre se realizaron varios informes y se verificó que no se había avanzado prácticamente desde julio y, aún así, incomprensiblemente el procedimiento de resolución caducó teniéndose que abrir otro en octubre. Entre lo que la contratista alegó destacaba su consideración de que “se han introducido, por solicitud de la Administración, determinadas partidas o unidades de obra para las cuales es necesaria la aprobación del proyecto modificado ya que, o exceden el 10% de las mediciones inicialmente previstas, o suponen la incorporación de unidades nuevas en un porcentaje superior al 3%". 

Sin embargo, fueron desestimadas y todos los informes a favor de la resolución (Servicio económico, Servicio Jurídico, Dirección de los Servicios Jurídicos...) y, al oponerse el contratista a la propuesta de resolución, se remitió aquella al Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Mientras tanto, la contratista escaló otro nivel y registró una querella por prevaricación contra varios altos cargos y funcionarios de la Consejería de Salud como el secretario general, una arquitecta, los directores de obra y los responsables de contratación y de los servicios jurídicos, acusándoles de una "asfixia financiera deliberada". Estas declaraciones las emitieron en el contexto de que las penalizaciones por demora les habían hecho emitir facturas de cero euros mientras se les incautaba la garantía. Aseguraban que el edificio estaba terminado al 95% a falta de rodapiés y otros detalles (incluyendo la fase 2 de demolición del edificio antiguo para aparcamientos), pero que no finalizarían hasta que la CARM no les pagase. Obviamente, si no lo hacía es porque estaba suspendido el contrato por el expediente de resolución del mismo, pero aun así exigen vía judicial más de 700.000 euros a la Consejería de Salud entre multas y daños y perjuicios.

Este mes de julio de 2026 fue emitido el dictamen 166/2026 del CJRM siendo favorable a la resolución del contrato, por lo que la Consejería de Salud tiene el visto bueno. Entre las claves para el mismo, destacan las dos siguientes: Primero, la carga de la prueba relativa a la deficiente concreción del proyecto de obra y sus soluciones correspondía a la contratista y no se aportó ningún informe pericial que sacara a relucir sus acusaciones. Segundo, la propuesta de modificación del contrato formulada por la contratista no aparece debidamente justificada, ni encaja en ninguno de los supuestos que a tal efecto se establecen en los artículos 203 y siguientes de la LCSP, es decir, tanto los relativos a las modificaciones previstas en los pliegos como no previstas, lo que impedía a la Administración ejercer su potestad de modificación de los términos del contrato y menos a ser obligada. Por lo demás, el CJRM se limitó a señalar la Ley y la prerrogativa del 193.4 una vez superadas las penalidades el porcentaje y dados los retrasos imputables casi todos ellos a la empresa contratista.

Resultados

La prensa ha señalado que la demora acumulada ha ocasionado que la Consejería de Salud tuviese que renunciar a la cofinanciación de fondos europeos. Sin embargo, esta última matiza que no es que la subvención se haya perdido, sino que se destinará a construir otras infraestructuras. Este detalle es importante, puesto que se está difundiendo que son inaplicables y tendrán que devolverse sin más. Esperemos que la versión de la Consejería sea correcta.

La contratista, por su parte, entiende que no existe ningún informe que refleje irregularidades o problemas en su trabajo ejecutado y atribuye las demoras primero a la Dirección de las obras y segundo a los impagos. Sin embargo, sus reclamaciones tienen muy pocos visos de prosperar.

Todo esto ha provocado que los más perjudicados sean los propios vecinos de Lo Pagán, que a los problemas de inseguridad de los que hablamos en este mismo blog se une el hecho de seguir asistiendo a un centro obsoleto, con grietas y humedades y bajas condiciones de habitabilidad que además se ha quedad pequeño para las necesidades y exigencias de buena parte de pinatarenses y turistas.

Consideraciones

Esta controversia entre la Administración y la contratista se resolverá necesariamente en instancias judiciales. Sin embargo, a tenor de las circunstancias y hechos acaecidos durante la ejecución del contrato y, muy especialmente, visto el informe dictamen del CJRM que es público y que aporta toda la información del caso, todo apunta a que se ha asistido a un ejercicio de irresponsabilidad por parte de la empresa. Por consiguiente, en respuesta a esa actuación y actitud contraria a lo que pueda esperarse de su profesionalidad, el uso de las prerrogativas de la Administración serían legítimas con arreglo a las potestades que el Derecho Administrativo le reconoce en atención a los intereses públicos protegidos. Tanto la imposición de penalidades por demora en la ejecución imputable a la contratista como la decisión unilateral de resolver el contrato tienen cobertura legal y están amparadas por unos hechos en los que la empresa, incomprensiblemente, retrasa la ejecución y cumplimiento de los plazos enfrentándose continuamente a la Dirección de obras. 

Se da la circunstancia, no obstante, que en octubre de 2025 y cuando se abrió el segundo expediente sancionador, se constató que el estado de la ejecución era el mismo que en julio, es decir, que sólo se había terminado la obra en un 70%. Sin embargo, a fecha de marzo de 2026 cuando registraron la querella se aseguraba que la ejecución se había detenido en torno a un 95% por presunto impago de la Consejería. Se desconoce si esa decisión disfrazaría una táctica de presión negociadora indirecta para que aquélla desistiera de la resolución del contrato. Así que la pregunta a este respecto sería si la CARM se podría haber esperado o no para que el nuevo Centro de Salud fuese ya una realidad a expensas de la segunda fase de demolición del antiguo. Personalmente, mi respuesta es que la Administración no podía ceder ante lo que, si no era expresamente, en buena parte se parecía a un chantaje. Y el motivo es que el daño ya había sido producido.

Teniendo en cuenta que la empresa había sido la mejor puntuada con diferencia en todos los criterios subjetivos, se hubiese esperado de ella que su actuación fuese más proactiva y menos supeditada a continuos parones, más aún tratándose de una entidad con experiencia por ser fundada en el año 2008 (casi 20 años). Por lo tanto, siendo imputable a su responsabilidad el incumplimiento de plazos también lo es el que los ciudadanos de Lo Pagán no hayan podido acceder tras dos años a un Centro de salud en condiciones. Consecuentemente, no sólo tendrían que indemnizar a la Consejería por daños y perjuicios, sino incluso ser abierto un expediente sancionador aparte para prohibir que sea contratada por la CARM entre uno y 3 años con arreglo a la LCSP.

Dada la necesidad de solventar el problema generado por la parálisis y por razones de necesidad e interés público, a lo que debería proceder la Consejería es a convocar un nuevo contrato y por el procedimiento de urgencia del artículo 119 de la LCSP. Reduciéndose plazos de licitación y adjudicación e incluso bajo la modalidad de procedimiento negociado, una nueva empresa se comprometería a terminar pronto el edificio si es verdad que sólo le falta un 5%. La fase 2 de demolición del antiguo edificio y construcción de más aparcamientos puede esperar más tiempo, aunque sólo se necesitarían dos meses para la materialización de esos trabajos.

Al margen de este análisis que aquí concluyo, no puedo evitar despedirme en la fecha de hoy tras la victoria ayer contra Francia que nos pone en la gran final del Mundial 2026 con un...

¡¡VAMOS ESPAÑA!!