Contexto europeo
En el marco normativo de la UE, existe una Directiva comunitaria que es la 1999/70/CE del Consejo relativa al Acuerdo Marco sobre los contratos de duración determinada que establece que los Estados miembros deben prevenir el abuso de los contratos temporales incluyendo "relaciones sucesivas de duración determinada". De acuerdo con la naturaleza de esta normativa, no se impone una obligación en todos sus términos, sino que se trata de un resultado que los Estados deben de lograr mediante la articulación de la normativa correspondiente. Por lo tanto, la clave es que no estamos hablando de un Reglamento que establece en todos sus términos cómo se debe de conseguir el objetivo, sino que sólo se prescribe el qué han de cumplir los Estados.
En el ámbito judicial, el TJUE ha dictado sentencias en las que considera que, cuando la Administración Pública utiliza sucesivamente contratos laborales temporales o periodos de interinidad (ya sea por programas o vinculados a la RPT) para cubrir una necesidad que es en realidad estable u ordinaria, puede considerarse un abuso injustificado de la temporalidad. De hecho, señaló que la normativa española carecía de medida legal equivalente para evitarlo. Así, por ejemplo, en 2024 consideró que la conversión de un trabajador temporal en indefinido podría ser una medida adecuada para sancionar el abuso pero claro, siempre y cuando no implicase una interpretación del Derecho nacional contraria a la propia Ley interna. Y ahí es donde está el centro de la polémica. Los funcionarios de carrera no son equiparables a los contratados en régimen laboral, ya que aquéllos lo son en virtud de nombramiento regido por el Derecho Administrativo y tras superar un proceso de Oposición que en ocasiones puede llevar aparejado un Concurso de méritos adicional. En el caso de los laborales también puede chirriar, pero no podemos equiparar un contrato indefinido con un status de inamovilidad administrativa.
Sentencias judiciales contradictorias
El Tribunal Supremo ha declarado en varias sentencias que no cabe reconocer automáticamente el derecho a ser funcionario de carrera o personal laboral fijo a pesar de que hayan prestado servicios prolongados sin haber superado un proceso selectivo. Así, recordó el pasado 25 de febrero del presente 2025 que la legislación europea no obliga a convertirlos en funcionarios ni laborales fijos, tal y como hemos mencionado por la característica de Directiva (obligación de resultado) en lugar de ser Reglamento (directamente aplicable). Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sí aplicó doctrina europea y declaró el derecho de un empleado que había acumulado contratos temporales durante 18 años a que se le convirtiese en fijo. Por lo tanto, apreció una situación clara de fraude de Ley, pero una vez más hay que recordar que no se trataba de un funcionario interino.
Cuestiones prejudiciales ante el TJUE y respuesta del abogado general
Aquí en Murcia, el Juzgado de lo Social nº 3 planteó en marzo de este año una cuestión prejudicial al TJUE que consistía simplemente en que le aclarase qué hacer con los empleados públicos en situación de fraude de Ley que eran funcionarios interinos si no podían ser convertidos en funcionarios de carrera. Entre las dudas, está si pueden solicitar una responsabilidad patrimonial al Estado, por el abuso de la temporalidad y los daños y perjuicios producidos. A ese respecto, el TS declaró también este año que no tenían derecho a reclamar indemnización para estos casos de ámbito público en el mismo rango que en el ámbito privado porque la legislación española no la contempla y menos en un sentido punitivo contra la Administración. A día de hoy, el TS no se ha vuelto a pronunciar y ha optado por esperar a la resolución del TJUE, dado que ya había presentado una cuestión prejudicial en 2024, si bien hasta el momento sólo se conocen las conclusiones emitidas por el abogado general.
El abogado general que estudió previamente el tema y que elabora el dictamen no vinculante previo a la resolución de la cuestión prejudicial, entendió el pasado mes de octubre de este año que realmente ha de ser el TS el que determine en primer lugar si existen medidas efectivas para evitar el abuso de la temporalidad. Esas medidas no deben de ser forzosamente convertirlos en laborales fijos y menos aún en funcionarios de carrera sin superar los correspondientes procesos de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. La conversión en laboral fijo sólo podría ser la alternativa en caso de que no existiese otra medida menos tajante que, en todo caso, debía de determinar el propio TS. Además, añade que ni los procesos de estabilización (antes denominados consolidación) ni las indemnizaciones por cese ni el invento de la figura del indefinido no fijo serían alternativas razonables para la resolución de las deficiencias e incumplimiento de la Directiva Comunitaria. Por último, dicho TS también ha de determinar cuáles deberían ser las sanciones adecuadas. En definitiva, la pelota una vez más en el tejado de la Justicia española. Si bien el TJUE ha de resolver aún lo más normal es que tire en el mismo sentido que el abogado lituano Rimvydas Norkus.
Manifestaciones, demandas y dudas
Ha habido muchas manifestaciones en España de trabajadores públicos que denuncian su situación. Algunas de las opiniones detractoras de sus demandas son las que apuntan a que son personas que no han superado, a pesar de todos estos años, un proceso selectivo. Entendería las quejas de los afectados si vinieran del lado de que esas plazas o puestos son los que no han salido a oposiciones o concursos. En tal supuesto, parece obvio que las administraciones no estarían cumpliendo la Ley al mantener esas plazas con carácter permanente y sin dotarlas de forma más permanente. Sin embargo, pese a la situación ilógica, es cierto que nada impedía que esas personas obtuviesen otro puesto de trabajo ya sea como laboral o funcionario de carrera mediante la superación de un proceso selectivo no vinculado directamente a esa plaza. Consecuentemente, es la parte que yo personalmente no entiendo. Llevas más de diez o quince años en un mismo puesto desempeñando el mismo trabajo con carácter temporal y no has sido capaz de superar aún un proceso selectivo que es lo que tanto a tí como a cualquier otra persona te proporcionaría al menos un status permanente.
En el día de ayer, se manifestaron frente al Congreso unos interinos pertenecientes a la plataforma de afectados por la Función Pública en Madrid, Asociación de interinos cesados y la Asociación de funcionarios de habilitación nacional. Leyendo la noticia en ABC, que sólo está disponible para suscriptores, me llama la atención que lo que exijan no sea que convoquen las plazas para su provisión, sino directamente que se conviertan a los ocupantes en fijos. Alegan que la temporalidad es del 32% mientras que el tope según Europa debería ser del 8%, al tiempo que la mayoría de afectados serían personas de más de 50 años. Remarcan y alegan una situación potencial de riesgo de exclusión laboral en caso de cesar su actividad en la Administración pública donde llevan muchos años sin haber superado hasta la fecha un proceso selectivo.
Como funcionario de carrera adquieres la condición de tal pero tu puesto específico es provisional hasta que te lo ganes en un concurso de méritos regido por el Derecho Administrativo, el mismo que establece los principios básicos para acceder a la Función Pública. Esto te diferencia de los laborales fijos que sí están vinculados a un puesto específico pero regido por el Derecho Laboral. Sin embargo, tampoco se accede a un contrato fijo en la Administración de la nada, sino que a través de un proceso regulado y en el que compiten muchas personas. Por lo tanto, con independencia de la naturaleza jurídica de la relación del empleado público, se me antoja MUY complicado establecer la penalización de que la Administración esté obligada a formalizar un contrato laboral fijo para castigarla por la negligencia de no proveer la plaza. Se generaría incluso un incentivo a que se mantuviera por X años a una misma persona y que, realmente, para ella supusiera una ventaja que no convocasen la plaza por la posibilidad de que alguien con más experiencia u otros méritos pudiera relevarle. Así que pienso sinceramente que ni las Administraciones ni el TS tienen claro cómo dar respuesta a estas anomalías sin vulnerar la propia Ley. Es decir, el fraude de Ley no puede ser corregido con otro.
Posibles soluciones y futuro
Pienso que lo más coherente es, si no se ha hecho todavía, sacar esas plazas a concurso u oposición y que sean provistas. Sin más, si es que se acredita que por la duración dichos puestos no son temporales sino adscritos a una necesidad permanente. Por tanto, a no ser que el TS se saque de la manga una solución de otro tipo, descartada la indemnización por daños y perjuicios y siendo muy complicado "regalar" miles de plazas sin lesionar la igualdad, lo más lógico consistiría en forzar a las Administraciones a convocarlas. Es la única manera de frenar el abuso de la temporalidad. Porque las reivindicaciones de estabilización así como así son no ya contrarias a la Ley sino a la propia Constitución. Como ya he mencionado, las irregularidades no pueden ser corregidas por otras, sino con recursos plenamente legítimos y legitimados. Y, hasta el momento, en lo único en lo que parece haberse interesado el Gobierno de España es en estabilizar a jueces y fiscales mientras que los gobiernos autonómicos simplemente reman a rebufo de lo que se mueva a nivel central en Función Pública y es por eso por lo que las Leyes como la murciana llevan años y años sin prácticamente reformarse más que para adaptarse a las escasas modificaciones del EBEP.
Mientras tanto, el conflicto permanece en un terreno intermedio, a la espera de lo que finalmente Luxemburgo dictamine. Lo que decida el TJUE, aunque se trate de una recomendación porque jamás son vinculantes sus resoluciones, en la práctica inspiran la respuesta de los Estados miembros por la legitimidad social que generan. Y no sólo afectará a miles de trabajadores públicos, sino que puede marcar el destino de las eventuales reformas normativas.
